LES FINANCES LOCALES

Le secteur des établissements publics locaux à l'heure de

La dématérialisation des données et des moyens de paiement

La dématérialisation des données et des moyens de paiement s'est développée lorsque les différents acteurs publics ont pu mettre en oeuvre des procédures informatisées destinées à améliorer les procédures de dépenses et de recettes publiques. Elle peut concerner l'informatisation ou la magnétisation de documents et de systèmes ou de procédures.
Cet article présente les enjeux de la dématérialisation, quelques-unes de ses caractéristiques techniques, son champ d'application et les questions juridiques soulevées.

Cet article a été rédigé par François Tanguy et Jean-Georges Lefebvre, de la direction générale de la Comptabilité publique, ainsi que par Sonia Louis-Marie, de l'Agence comptable centrale du Trésor.
Il a été publié dans
le n¡ 1 de janvier 1999 de la Revue du Trésor.

La dématérialisation d'un document peut être définie comme le remplacement de ce document sous forme de papier par son équivalent (image ou seulement identité du contenu) électronique. Il peut s'agir d'un transfert sur réseau de transmission de données ou de son inscription sur un support tel que bande magnétique, disquette, etc.
La dématérialisation d'une procédure est la dématérialisation des documents papier liés à cette procédure.
L'exemple des établissements publics locaux sera développé, et, au sein de ceux-ci, les établissements publics de santé et les offices publics d'HLM.

Les enjeux de la dématérialisation

Dans le secteur public local, la dématérialisation en est à ses débuts. Elle concerne essentiellement les documents papier tels que les titres de recettes et les factures.
Elle s'est, jusqu'à présent, principalement assigné comme objectif de permettre la diminution des volumes de papier à traiter (dématérialisation des titres de recettes) et l'amélioration de certaines procédures telles que la transmission des factures (échanges de données informatisés) ou le circuit de paiement (systèmes monétiques). Le développement de la dématérialisation des données et des moyens de paiement est donc avant tout lié à la volonté de renforcer l'efficacité des procédures de mise en oeuvre de la dépense et de la recette publique. Elle concourt, à ce titre, à faciliter les conditions de gestion des établissements publics locaux, et ce tout en maintenant un haut niveau d'exigence en termes de sécurité. Ces atouts ne manquent pas de rejaillir positivement sur l'image de marque des établissements concernés.
Les enjeux de la dématérialisation des procédures administratives peuvent donc être examinés sous plusieurs angles : simplification des procédures et amélioration de leur efficacité en vue d'aboutir à une meilleure gestion des établissements, modernisation des services des établissements publics locaux, amélioration de la qualité des prestations offertes aux usagers, etc.

Une accélération des procédures

L'accélération de la transmission de l'information entre les différents acteurs de la commande publique (fournisseur, ordonnateur, comptable en particulier) est l'un des avantages majeurs de la dématérialisation des échanges.
Dans les procédures non informatisées, plusieurs phases se succèdent dans le déroulement de la commande publique : dans un premier temps, le fournisseur enregistre la commande dans sa comptabilité pour émission de la facture. Cette dernière est adressée au créancier par courrier, ce qui induit des délais postaux. À réception de la facture, le créancier (la collectivité ou l'établissement public local) transfère celle-ci au service concerné (en général, service technique puis service financier) pour traitement et intégration budgétaire puis émission du mandat.
Dans le cas d'une procédure informatisée, avec la définition d'une norme d'échange, tout ou partie de ces différentes étapes peut être dématérialisé.
C'est le cas de la procédure dite d'échange de données informatisé (EDI), par exemple. Elle autorise en effet les ordonnateurs reliés aux services informatiques des comptables (cas de la télégestion par le biais d'une interface informatique avec les applications comptables gérées au département informatique du Trésor) à transmettre informatiquement les données afférentes aux pièces justificatives. Les informations figurant à l'origine sur support papier sont encodées, les transferts de données s'effectuent de manière électronique entre le fournisseur et la collectivité (ou l'établissement) créancier et, le cas échéant, son comptable public. La définition d'une norme d'échange de données permet alors aux applications informatiques de l'ordonnateur de reconnaître les informations apparaissant sur la facture dématérialisée et de les traiter pour émettre ensuite le mandat.
Cette technique permet une accélération des procédures de paiement de la dépense publique. L'utilisation de l'EDI permet notamment de diminuer les délais de paiement aux entreprises fournisseurs de l'État ou des collectivités locales :
- les données sont saisies une seule fois, ce qui permet d'améliorer leur fiabilité et de réduire les risques de litige ;
- la suppression du double circuit papier-informatique permet d'alléger les tâches administratives et de gagner du temps ;
- de nombreux contrôles sont automatisés.

Une amélioration des conditions de gestion des établissements

La dématérialisation est souvent présentée dans une logique "gagnant-gagnant" dont chacun des partenaires doit tirer avantage, traduit en termes d'économies ou de prestations supplémentaires. Elle est source d'économies appréciables.
La dématérialisation permet de faciliter la gestion de volumes importants de titres de recettes. Les titres de recettes émis par les établissements hospitaliers font l'objet, selon l'établissement, la catégorie de produit et l'exercice, d'une numérotation principale sur six caractères, soit une possibilité d'éditer plusieurs centaines de milliers de titres pour une catégorie donnée de produit. À l'issue d'un exercice, un hôpital dont l'activité est importante peut donc se trouver confronté à de fortes contraintes en termes d'espace et de coût de conservation. La suppression de la manipulation des documents papier permet également aux parties de bénéficier d'une diminution du coût unitaire des commandes ou des éditions. Elle assure enfin une accélération des procédures de transmission des commandes, ce qui autorise l'ordonnateur à gérer au plus juste les éventuels stocks.
La dématérialisation facilite également les conditions de manipulation de l'information. En matière de recettes, que le titre soit réduit sous forme de microfiche ou de CD-Rom, il est en effet indéniable qu'en termes de maniabilité, de facilité d'accès, de classement, les techniques de dématérialisation offrent des avantages conséquents au regard des nécessités d'information des différents intervenants.
Bien que difficiles à estimer, les gains que peut procurer la dématérialisation, entendue au sens large, sont avérés dans les établissements publics qui la mettent en oeuvre. À titre d'exemple, au centre hospitalier universitaire (CHU) de Montpellier, qui s'est engagé dès 1994 sur la voie de la dématérialisation des titres de recettes, un CD-Rom remplace plus d'une tonne de titres papier, correspondant à une émission de plus de 250 000 titres de recettes par an. Il fallait avant 1994 un espace suffisant pour contenir plus de six tonnes de documents papier (année en cours et cinq exercices précédents). Quelques CD-Rom suffisent désormais. Au total, ce nouveau dispositif aura permis de réaliser une économie en frais d'émission de 100 000 F par an et d'assurer une rentabilisation de l'investissement en moins de cinq ans.

Un renforcement de la sécurité des procédures

Outre des gains de temps appréciables, des économies de papier considérables et des conditions de règlement plus rapides pour les fournisseurs, la dématérialisation, en recettes comme en dépense, apporte également une importante sécurisation des procédures. La sécurité physique des sites (contrôles d'accès, climatisation des équipements, emploi d'onduleurs, etc.), la sécurité des matériels (systèmes d'exploitation, maintenance, etc.) et des applications (choix des progiciels et des applications spécifiques, gestion des mots de passe, éradication des virus, etc.) et la sécurité des réseaux assurent en effet le renforcement de la qualité des informations.

Une valorisation de l'image de marque de l'établissement

Le développement de la dématérialisation dans le secteur public local, s'il n'a pas toujours d'incidences vers l'usager, vise toujours, même indirectement, à améliorer le confort de celui-ci dans ses démarches.
Ainsi, la dématérialisation des données et des moyens de paiement permet d'offrir des prestations d'une qualité renforcée au public (patients, locataires, etc.) et aux fournisseurs en contact avec les établissements publics locaux.
Les usagers bénéficieront en effet d'un accès plus aisé à une information pertinente par une plus grande proximité et une meilleure compréhension de leurs besoins et de leurs demandes. En effet, le développement de ces procédures leur permet d'accéder en permanence à des services généralement soumis à horaires d'ouverture. C'est en particulier le cas des services de guichet. Dans ce domaine, les automates et les bornes de paiement facilitent l'accomplissement des démarches de règlement en permettant aux usagers de s'acquitter du paiement des biens et services utilisés le jour de leur consommation.
La dématérialisation permet également aux entreprises et aux différents interlocuteurs des établissements publics locaux de simplifier significativement leurs procédures d'échanges avec les services administratifs et la réalisation de leurs formalités, et de les aider à franchir le pas du commerce électronique.
Les acteurs économiques disposent, par ailleurs, pour leurs achats, d'une gamme étendue d'instruments de paiement à l'intérieur de laquelle ils choisissent celui qui est le mieux adapté au règlement à opérer (paiements de proximité, règlement à distance).
Dans ce cadre, les établissements publics locaux, pour être plus compétitifs par rapport à l'environnement commercial privé, devront s'adapter et proposer aux usagers et à leurs partenaires une gamme de plus en plus large de moyens de paiement.
Il est possible également de citer tous les instruments de paiement déjà proposés par les grands facturiers (EDF-GdF, France Télécom, La Poste, etc.) : le prélèvement automatique dont la promotion doit encore être étendue dans le secteur public local, le télépaiement sécurisé avec composition du code confidentiel de la carte bancaire qui semble être le moyen de paiement de l'avenir pour les paiements à distance (Minitel, téléphone ou encore par micro-ordinateur), les cartes prépayées (porte-monnaie électronique à vocation universelle ou carte multiservice à vocation plus ciblée) se substitueront aux règlements de faible montant en numéraire.

Le dispositif technique de la dématérialisation

La dématérialisation des données et des moyens de paiement nécessite un projet concerté et planifié. Son succès repose sur un travail préparatoire qui, sans être particulièrement complexe, doit être rigoureusement suivi, et sur le choix d'un dispositif technique à même de satisfaire les objectifs initiaux.
Trois catégories de documents ou de moyens d'échange sont dématérialisées : le titre de recettes, la demande de paiement et les moyens de paiement.

La dématérialisation des titres de recettes

La présentation du dispositif nécessite quelques rappels relatifs aux titres de recettes eux-mêmes.
L'émission du titre de recettes par l'établissement public de santé est la première étape du recouvrement des produits hospitaliers (frais d'hospitalisation, forfait journalier, soins externes, etc.) et des recettes diverses dont il est créancier.
L'édition du titre donne lieu, pour les produits hospitaliers, à l'impression d'un document, rendu exécutoire par l'ordonnateur, en cinq volets : le premier constitue le titre exécutoire destiné au trésorier ; le deuxième et le troisième sont des copies à destination du débiteur (tiers payant ou malade) formant avis des sommes à payer ; le quatrième forme bulletin de liquidation pour l'ordonnateur ; le dernier est à joindre au compte de gestion. Pour les recettes diverses, le titre est établi en quatre volets mais reprend les mêmes informations et vise les mêmes destinataires que précédemment (Instruction n¡ 82-76-M O du 27 avril 1982 et Instruction M 21).
De manière générale, aucune forme particulière n'est requise pour la présentation d'un titre de recettes. Celui-ci doit toutefois comporter un certain nombre de mentions : un numéro d'ordre, l'indication de la nature de la créance, la référence aux textes ou au fait générateur sur lesquels sont fondés l'existence de la créance, les bases de liquidation de celle-ci, l'imputation budgétaire et comptable à donner à la recette, le montant de la somme à recouvrer, la désignation précise et complète du débiteur et la date à laquelle le titre est émis et rendu exécutoire par l'ordonnateur.
Les annulations et réductions de titres de recettes de l'exercice courant sont également effectuées au moyen de la prise en charge d'un titre papier conforme au titre initial réduit ou annulé.

Aspects financiers et comptables
La dématérialisation du titre de recettes se traduit par la suppression du support papier. Elle ne concerne toutefois pas l'ensemble des volets du titre. Elle est autorisée, en matière de produits hospitaliers, pour l'exemplaire conservé par le comptable (volet n¡ 1), celui conservé par l'ordonnateur (volet n¡ 4) et celui joint au compte de gestion sur pièces (volet n¡ 5). En matière de recettes diverses, les mêmes documents peuvent être dématérialisés, mais les pièces justificatives de recettes annexées au titre, doivent, le cas échéant, être classées dans l'ordre des titres de recettes émis pour être jointes au compte de gestion.
A contrario, il est indispensable que l'avis des sommes à payer, valant copie du titre de recettes, reste édité sur support papier en vue d'être adressé au débiteur.
Au cas où une annulation (ou une réduction du titre initialement pris en charge) intervient, le titre en annulation ou en réduction dématérialisé figure séparément sur un support dématérialisé et donne lieu à une prise en charge semblable à celle du titre initial sur support papier.
En outre, le dispositif technique retenu doit permettre à l'ordonnateur, voire au trésorier, d'éditer en toutes circonstances un exemplaire du titre. En effet, le comptable peut avoir besoin du titre exécutoire dans le cadre du recouvrement contentieux, notamment pour l'introduction devant le juge d'instance d'une procédure de saisie des rémunérations.
Enfin, dans l'hypothèse où il ne dispose pas de moyen d'édition, le juge des comptes doit pouvoir obtenir, sur demande, une possibilité d'édition auprès de l'ordonnateur ou, le cas échéant, du comptable s'il est doté d'un matériel.

Aspects informatiques
L'état de la technique offre aux établissements publics locaux deux catégories de supports de dématérialisation des titres de recettes : la microfiche et le CD-Rom.
Ces deux techniques reposent sur la reproduction et la standardisation de l'information, la première étant reproduite par la reprise du titre, et la seconde, par l'emploi d'un message structuré.
La micrographie consiste à reproduire, par un procédé photographique, des documents sous une forme réduite. La numérisation revient à convertir un document sous une forme codée à l'aide d'un numériseur, l'opération complémentaire permettant de réduire le volume des données codées. Les informations numérisées peuvent être stockées sur des supports magnétiques ou des disques optiques numériques. L'un et l'autre présentent donc des caractéristiques techniques différentes, mais tous deux procurent des avantages indéniables en termes de gestion.
Le microfichage consiste à remplacer les titres papier par des microfiches. Dans ce cas, il revient à l'ordonnateur, après chaque émission de titres ayant donné lieu à confection de microfiches, de transmettre au comptable le support technique lui permettant d'effectuer les contrôles réglementaires de prise en charge des recettes qui lui incombent. Chaque envoi de fiches est opéré en double par l'ordonnateur, la seconde version étant remise par le comptable au juge des comptes avec le compte de gestion. Le lecteur de microfiches est donc l'équipement minimum. Il peut aussi se révéler utile que le poste comptable soit doté d'un lecteur reproducteur de copies du titre de recettes.
Le procédé technique du CD-Rom permet, à partir d'un disque optique numérique, la visualisation sur un écran informatique, voire l'impression de l'image du titre, conforme à celle du document papier.
Les images des titres issus des chaînes de facturations, exécutées par le service informatique de l'établissement, sont mises à disposition sur un serveur de données et sauvegardées sur CD-Rom tout au long de l'année (670 méga-octets). L'indexation du fichier étant réalisée sur le numéro de titre, un accès direct et rapide est possible avec ce numéro à partir de tout matériel connecté au serveur et, après archivage, au lecteur de CD-Rom. Ce système nécessite donc l'implantation en trésorerie d'un micro-ordinateur connecté sur la base de l'établissement émetteur. Cet appareil devra être doté d'un lecteur de CD-Rom et relié à une imprimante.

Aspects administratifs
La dématérialisation des données obéit, en matière de recettes, à une procédure clairement définie.
Elle repose sur une demande commune de l'ordonnateur et du comptable. La concertation entre les deux intervenants est en effet une donnée essentielle de cette démarche.
La demande, préparée par les deux parties prenantes afin d'être présentée au trésorier-payeur général, gagne à intégrer un document qui pourrait tenir lieu "d'étude de faisabilité". Ce travail a pour objet de présenter les principaux éléments du projet, d'exposer les gains attendus et les solutions techniques de mise en oeuvre, en termes de coût de revient et de délai de réalisation. La difficulté de cet exercice se situe dans l'évaluation des coûts réels de fonctionnement des différentes procédures (avec le papier, avec des fichiers classiques ou avec des procédures de dématérialisation) dont la valorisation peut être faite par poste de dépense. Sont alors à prendre en considération les éléments tels que le nombre de personnes employées à la saisie, à la préparation, au classement ou à la réception des documents, le nombre de documents émis ou reçus par unité de temps, le coût unitaire par document. Il est également nécessaire d'intégrer dans cette évaluation le montant de l'investissement consenti et d'envisager le délai de retour sur investissement attendu. Ces éléments complémentaires peuvent amener les parties à relativiser leurs exigences et à aménager en conséquence les solutions initialement proposées.
En fait, les méthodes de calcul sur les économies de moyens engendrées par la dématérialisation en général ne sont pas exemptes d'une marge d'incertitude. L'évaluation des économies et des gains est en effet rendue difficile par le fait que les bénéfices les plus importants ne sont pas directs mais indirects, ne sont pas immédiats mais majoritairement différés et répartis, peut-être de façon inégale entre les partenaires.
Après avoir étudié la faisabilité du projet, le trésorier-payeur général soumet le dossier pour accord à la chambre régionale des comptes compétente. L'accord de cette juridiction est en effet indispensable, et toute modalité particulière de mise en oeuvre requise par le juge devra donner lieu à un aménagement de la convention.
Si les chambres régionales des comptes donnent, dans leur ensemble, un accord de principe sur le fond du dispositif proposé, certains magistrats y apportent des exigences particulières. Ainsi, une chambre régionale des comptes a demandé à un ordonnateur de prendre en charge la fourniture au juge des comptes du logiciel de lecture des disques optiques sur lesquels seront archivés les titres de recettes, le matériel informatique restant à la charge de la juridiction.
Certaines chambres régionales des comptes ont également demandé la réalisation d'un bilan à l'issue d'une période d'essai (trois mois par exemple) regroupant l'ensemble des participants et retraçant chacune des actions entreprises. Dans toutes ces hypothèses, les dispositions de la convention ont fait l'objet d'une adaptation. En tout état de cause, le juge prend régulièrement soin de préciser que ce mode de communication des titres de recettes à ses services n'a aucunement pour conséquence de poser un régime dérogatoire, en quelque point que ce soit, aux règles régissant les vérifications du juge des comptes.

La dématérialisation des données de mandatement

L'EDI (Electronic Data Interchange) est un échange de données informatisé qui permet aux différents acteurs économiques d'échanger par télétransmission des messages électroniques normalisés, en remplacement des documents papier.
Le support technique de l'EDI repose sur la norme EDIFACT (Electronic Data Interchange for Administration and Trade), qui est régie par l'Organisation des Nations unies (ONU) et constitue, aux termes de la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 1997, la référence en la matière. Les messages EDIFACT ont un vocabulaire et une syntaxe spécifiques. Il existe un message par type de document : bon de commande (message Orders), facture (message Invoice), catalogue des prix (message Pricat), etc.
L'utilisation d'une norme officielle reconnue par tous permet de supprimer les pièces papier et de leur substituer un document électronique : les documents sont dématérialisés.
Sur le plan informatique, l'architecture technique permettant le traitement des messages EDIFACT et la visualisation des documents par le comptable du Trésor repose sur trois "composants" principaux :
- un serveur EDI national, actuellement expérimental, pour les messages EDIFACT ;
- les ordinateurs centraux GCOS/7 ou MVS pour la gestion des données ;
- un poste de travail unique PC sous Windows pour la visualisation et la validation des documents et la mise à jour des applications de gestion.
Les ordonnateurs disposant de leur système propre de traitement de l'information transmettent au comptable du Trésor les messages EDIFACT via une messagerie ATLAS 400 compatible avec le protocole TEDECO.
Les messages reçus, archivés, contrôlés et traduits sont transmis au format applicatif sur ordinateur central pour intégration dans les fichiers permanents d'exploitation de l'application de gestion des documents dématérialisés (EDI-Dépense).
Les informations ainsi stockées sont accessibles par les comptables du Trésor à partir d'un poste de travail assurant les fonctions de présentation. L'interface graphique Windows permet à l'utilisateur de passer aisément de l'application de comptabilité (NDL/HTR) à la visualisation des documents.
Pour assurer le traitement des données dématérialisées, un serveur EDI national a été installé au département informatique du Trésor de Clermont-Ferrand. Ce serveur assure la traduction, le routage et la sécurité de l'ensemble des transactions EDIFACT à destination des comptables du Trésor qui visionneront et valideront directement sur un micro- ordinateur les pièces dématérialisées. Les messages sont ensuite archivés et transmis au juge des comptes en fin d'année.
Un accord d'échange doit être conclu entre les parties prenantes. Il s'agit d'un document contractuel régissant toutes les règles d'échange entre l'ordonnateur et le comptable. L'accord d'échange détaille notamment les responsabilités des différentes parties, les conditions d'archivage et de signature électronique ainsi que les règles d'utilisation des messages.
L'EDI peut être utilisé en recettes et en dépenses.

La dématérialisation des moyens de paiement

Le commerce électronique est défini par le rapport Lorentz comme l'ensemble des échanges électroniques liés aux activités commerciales. " Il s'agit donc aussi bien de relations interentreprises que de relations entre entreprises et administrations et des échanges entre entreprises et consommateurs. (É) Le commerce électronique couvre, à la fois, les échanges d'information et les transactions concernant des produits, équipements ou biens de consommation courante, et des services (services d'information, financiers, juridiques, etc.). Les moyens ou modes de transmission utilisés peuvent être divers : téléphone, télévision, Minitel, réseaux informatiques, Internet, etc. Leurs caractéristiques communes sont de traiter de l'information numérisée incluant données, texte, son et images "⁽¹⁾. Le commerce électronique recouvre l'application des technologies de traitement de l'information et des communications à l'échange d'informations entre les acteurs de l'économie. Il a pour objet d'améliorer la souplesse, la réactivité et la vitesse de mise en oeuvre des processus d'échanges commerciaux ⁽²⁾.
L'achat sur Internet est apparu en même temps que la banalisation de la micro-informatique domestique et que la multiplication du nombre d'internautes, d'abord aux États-Unis puis en France. Actuellement, l'achat sur Internet se fait essentiellement comme les paiements effectués pour l'achat de produits ou services diffusés sur le Minitel : c'est-à-dire qu'il s'agit de paiements à distance effectués, dans la plupart des cas, par carte bancaire.
Dans le secteur public local, ces transactions pourraient intervenir aussi bien en recettes qu'en dépenses. Actuellement, ce dispositif est à l'étude mais n'a pas encore été expérimenté.
En recettes, il s'agit de produits locaux ou de services à destination des usagers ou d'autres partenaires et que ces derniers peuvent acquérir sur un site Internet ouvert par un organisme public.
En dépenses, on se trouve dans le cas d'un achat par l'organisme public, ce qui sous-entend que l'achat est réalisé par une personne porteuse d'une carte bancaire. Dans la plupart des cas, il s'agira de régisseurs, car actuellement seuls ces derniers peuvent disposer de cartes bancaires pour effectuer des dépenses publiques dans le cadre d'une régie d'avances.
En France, l'environnement juridique des paiements à distance par carte bancaire est organisé de manière à assurer la protection du consommateur. En effet, toute transaction contestée doit faire l'objet d'un remboursement immédiat au consommateur par le commerçant. Dans ces conditions, ce dernier, s'il s'agit d'une collectivité publique, doit s'assurer de la fiabilité du paiement effectué par le consommateur et mettre en oeuvre des procédures de sécurisation des paiements.
Ces principes ont pour conséquence que seuls les encaissements par carte bancaire pour des achats via Internet soulèvent des questions sur la responsabilité de l'organisme public qui devra prendre à sa charge tous les paiements litigieux et sur la responsabilité du comptable en matière d'encaissement des produits. Compte tenu de cet environnement, les paiements via Internet pour les produits des organismes publics locaux restent encore marginaux.
Néanmoins, le groupe de travail sur le commerce électronique présidé par M. Lorentz a préconisé dans ses conclusions le développement des transactions par carte bancaire sur Internet pour le paiement des produits publics de l'État et des collectivités et établissements publics locaux dans certaines conditions :
- l'encaissement des recettes interviendra directement, soit sur le compte courant du Trésor à la Banque de France, soit sur le compte au Trésor de l'organisme public bénéficiaire ;
- le paiement à distance ne sera jamais imposé à l'usager mais proposé en complément d'autres moyens de paiement, et le client devra être informé des risques éventuels qui s'attachent à la transmission de son numéro de carte ;
- les risques d'impayés ainsi que leurs coûts de traitement interbancaire doivent être supportés par le budget de l'organisme public bénéficiaire de la recette et non peser sur le comptable ou le régisseur.

Les expériences menées

Le champ d'application de la dématérialisation des données et des moyens de paiement est vaste, tant en matière de dépenses que de recettes. Les développements qui suivent se limiteront à présenter de manière succincte quelques-unes des procédures existantes. Ils privilégieront les techniques les plus usitées par les établissements publics locaux en illustrant, à l'aide d'exemples, certaines d'entre elles.

En recettes

Dans le domaine de la recette, deux techniques particulièrement importantes sont utilisées : la dématérialisation des titres et les bornes de paiement.

La dématérialisation des titres de recettes
Les établissements publics de santé peuvent recourir à deux types de techniques pour dématérialiser leurs titres de recettes : le microfichage et le disque optique numérique.
La microfiche est utilisée au CHU de Bordeaux. Ce support s'est révélé très performant au niveau de la surface de stockage (250 images de titres de recettes par microfiche) et de ses coûts de production.
Il souffre cependant de handicaps liés au temps de consultation des microfiches, qui s'avère long, et à un confort de gestion et de manipulation insuffisant, la méthode d'accès au titre étant manuelle et visuelle.
Le CHU de Montpellier a retenu de son côté la technique du CD-Rom. Deux points méritent d'être soulignés dans son expérience.
La génération et l'archivage des titres de recettes : l'application de gestion de la facturation des frais d'hospitalisation utilisée au CHU de Montpellier génère, d'une part, un fichier contenant les informations au format HTITRE, destiné au département informatique du Trésor public et, d'autre part, un fichier intermédiaire contenant les titres de recettes à dématérialiser. Le fichier HTITRE est obligatoirement transmis (par support magnétique ou par transfert de fichier) au département informatique du Trésor public dans la journée suivante. Le fichier intermédiaire des titres de recettes est récupéré et archivé le jour même par le logiciel de dématérialisation sur le serveur d'archivage. Cependant, une vérification permet de contrôler pour chaque titre la présence de l'ensemble des critères d'indexation et de retrouver aisément un titre donné.
La récupération et la consultation des titres de recettes : le poste utilisateur (ordonnateur, trésorier) peut accéder aux titres de recettes. Afin de récupérer l'image du titre pour consultation, directement sur son écran, l'utilisateur sélectionne tout d'abord le titre par saisie des critères d'accès (numéro de titre, nom), puis dépose sa demande de recherche de titre sur le serveur d'archivage. Le poste serveur récupère l'image du titre de recettes à partir de cette requête et la dépose dans la boîte à lettres du demandeur. Enfin, l'utilisateur récupère l'image du titre vers son poste de travail ; il peut ainsi consulter l'ensemble du titre et, si cela lui est nécessaire, l'imprimer.
La technologie du CD-Rom présente de nombreux atouts et peu de défauts. De plus, la baisse permanente du coût des matériels informatiques rend le prix de revient d'un tel investissement, dont l'objet peut être multiple, moins élevé qu'un lecteur reproducteur de microfiches qui n'aura comme seule finalité que d'éditer des titres de recettes. L'emploi du CD-Rom exige toutefois qu'en soient définies les conditions d'utilisation et de sécurité, afin de prévoir la compatibilité des systèmes utilisés par les intervenants et éviter toute perte ou modification des données au cours du circuit.
Les établissements publics de santé ne sont pas les seuls établissements publics locaux à s'intéresser à la dématérialisation des titres de recettes. Dans le secteur HLM, l'office public d'aménagement et de construction (Opac) du Calvados a ainsi manifesté un vif intérêt pour ces nouvelles technologies. Éditant chaque mois plus de 18 000 titres en deux exemplaires, l'un pour l'ordonnateur, l'autre pour le comptable, l'Opac a constaté que l'émission des titres sur papier engendrait des coûts en termes d'emplois (analyste-programmeur, façonnier), de matériels, d'espace de stockage et de frais d'impression (7 000 F par mois). Il a donc émis le souhait d'introduire dans le processus d'émission des titres, à l'image de ce qui a été mis en oeuvre au sein de certains hôpitaux, la dématérialisation par l'emploi du disque optique numérique.
Afin de prendre en compte les particularités du secteur, pour lequel le processus de facturation est différent de celui des hôpitaux, un groupe de travail composé de représentants de l'organisme, de magistrats de la Cour des comptes, de la Fédération nationale des offices d'HLM, du trésorier de l'Opac du Calvados, de la trésorerie générale et d'un magistrat de la chambre régionale des comptes a été constitué.

Les bornes de paiement
Le Centre hospitalier régional universitaire (CHRU) de Toulouse a été l'un des premiers à avoir expérimenté en France l'usage des bornes de paiement.
Plusieurs objectifs ont fondé ce projet. L'un des plus importants était de favoriser l'accueil des patients. Les bornes de paiement permettent l'encaissement des recettes hospitalières 24 heures sur 24, à proximité de la structure de soins ou de consultation, en numéraire ou par carte bancaire, sans station debout ni file d'attente, pour toutes les prestations. Les démarches administratives sont simplifiées car les explications techniques sont apportées verbalement par le service, les sommes à payer sont forfaitisées, le bulletin de sortie est reconnu par l'assurance maladie, les cas particuliers sont traités par du personnel qualifié qui dispose du temps nécessaire.
Ce dispositif permet également d'accroître la performance économique globale de l'établissement. Dans les services de l'ordonnateur, l'implantation de la borne doit en effet se traduire essentiellement par une diminution des tâches de gestion lors de l'admission et une diminution du volume des fichiers, un allégement des procédures informatiques et une amélioration de la trésorerie due au paiement immédiat. Chez le comptable, les bornes automatiques de paiement doivent conduire à une diminution du nombre d'avis de sommes à payer, et à une prévention du risque de contentieux par la forfaitisation des soins, et du risque d'irrecouvrabilité par le paiement immédiat.
L'expérience était également menée dans le but d'enrichir les fonctions du personnel de gestion. La situation n'était pas jugée satisfaisante par les responsables du CHRU de Toulouse. En effet, les patients pour lesquels la liquidation du montant des soins est quasi automatique mobilisaient le personnel de la régie qui pouvait être mieux utilisé à la gestion des dossiers délicats. Les premiers peuvent être orientés vers un moyen automatique de paiement, les autres vers les circuits traditionnels et vers un personnel administratif rendu disponible.
L'installation de bornes automatiques de paiement a eu pour corollaire la forfaitisation des tarifs. Il s'agit d'un système dérogatoire du droit commun qui doit recevoir l'agrément des autorités de tutelle. Sur le principe, une borne automatique de paiement pourrait être implantée sans forfaitisation. Mais le dispositif informatique et la codification de l'acte par les secrétariats médicaux seraient plus complexes à gérer.
À l'inverse, la forfaitisation peut être adoptée par un hôpital souhaitant faciliter les encaissements à la caisse d'un régisseur, même sans implanter de bornes de paiement. En effet, cette procédure permet le prépaiement des recettes et assure à ce titre un meilleur recouvrement avant l'émission des titres.
Sur le plan technique, le dispositif se compose de la borne de paiement proprement dite, d'un calculateur central et d'une imprimante.
La borne de paiement permet l'encaissement des prestations sur les sites de soins. L'enveloppe en tôlerie 26/10 comporte des ouvertures face avant et une serrurerie à clef. L'ensemble regroupe :
- du matériel électronique : un calculateur de gestion de fonctionnement, un écran électroluminescent avec clavier de dialogue, une imprimante pour fiches, une alimentation des périphériques ainsi qu'une alarme anti-effraction avec sirène ;
- des éléments monétiques : un monnayeur-rendeur composé de trois tubes alimentés par les versements (10 F, 5 F, 0,50 F) assurant également le rendu de monnaie, une caisse recevant à la fois les autres pièces et le trop-plein des tubes, un sélecteur de billets de 100 F et un terminal de paiement électronique permettant les encaissements par carte bancaire.
Le calculateur central (en fait, le système d'informatisation du dispositif) est implanté dans les locaux de la trésorerie. Il assure la gestion financière des prestations. Il comporte :
- un système d'exploitation multitâches ;
- un lecteur de disque dur pour stockage des programmes et des paramètres de fonctionnement ;
- un lecteur de disquette pour stockage des données de transaction ;
- une imprimante raccordée directement au calculateur.
Une imprimante de régie reçoit le journal des transactions.
Les bornes et les imprimantes sont reliées par réseau téléphonique au calculateur central.
La console de régie est un dispositif de comptabilisation de toutes les opérations du régisseur. Elle permet une centralisation automatique des paiements en numéraire, par chèques et cartes bancaires et à la borne automatique.

En dépenses

Pour éprouver l'impact de l'utilisation des EDI sur les plans réglementaire, organisationnel et technique, la direction de la Comptabilité publique a mené en 1994 et 1995 une première expérience dans le domaine des marchés publics de travaux, sur deux sites : le CHRU de Lille, pour la construction d'un hôpital, et la direction départementale de l'Équipement d'Angoulême, pour la réalisation d'une route nationale à Ruffec.
Ces expériences ont concerné la dématérialisation des situations financières de travaux (versement de l'avance forfaitaire, demandes d'acomptes, etc.). Ces dernières ont été transmises sous forme de messages EDIFACT. Le marché lui-même et le décompte général et définitif ainsi que le mandat ont été conservés sous la forme papier.
Ces expériences ont été menées en concertation avec de nombreux partenaires (direction de la Comptabilité publique, Commission centrale des marchés, ministère de l'Équipement, organismes de normalisation, etc.) et ont bénéficié de l'autorisation de la Cour des comptes.
Elles ont permis le développement et la mise au point des logiciels permettant au comptable public de recevoir des messages EDI sous la forme d'un message CONEST pour les données financières du marché et d'un message CONPVA pour les demandes de paiement des situations de travaux. Ces derniers ont fait l'objet de modifications pour prendre en compte les spécificités de la commande publique. La direction de la Comptabilité publique a suivi l'ensemble du processus de validation de ces modifications auprès des organismes internationaux, qui a conduit à l'enregistrement de ces versions auprès de l'ONU. La direction de la Comptabilité publique est maintenant reconnue officiellement comme organisme de codification EDIFACT.
Le centre hospitalier du Puy-en-Velay qui entreprend, sur plusieurs années, la reconstruction d'une partie de ses services souhaite mener cette opération immobilière en bénéficiant de l'"EDI travaux". En effet, dans une précédente opération, une dématérialisation des demandes d'acomptes a déjà été testée entre les fournisseurs et le conducteur d'opération (en l'espèce la direction départementale de l'Équipement de Haute-Loire). Actuellement, l'ordonnateur et le comptable souhaitent poursuivre le circuit de la dématérialisation jusqu'au paiement.
La direction générale de la Comptabilité publique conduit actuellement des travaux, afin d'étendre le champ de la dématérialisation aux marchés de fournitures industrielles ainsi qu'aux marchés de fournitures courantes.
En ce qui concerne les fournitures industrielles, le projet EDI RAFALE porte sur la dématérialisation du marché de pièces de rechange du moteur de l'avion. Dans ce cadre, le champ de la dématérialisation est vaste puisqu'il comprend le marché lui-même, le document des prix (catalogue), les demandes de paiement, les pièces justificatives et le mandat.
Ces études font l'objet d'un groupe de travail interministériel réunissant le ministère de la Défense (délégation générale pour l'Armement), le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie (direction de la Comptabilité publique, Commission centrale des marchés) et des représentants de la Cour des comptes. Ces travaux ont permis de mettre au point deux nouveaux messages EDIFACT, CNTCND (Contractual Conditions, description des données financières du marché) et JUPREQ (Justified Payment Request, correspondant au mandatement : mandat et pièces justificatives) en cours de validation devant les organismes EDIFACT internationaux, de rédiger des conventions d'interchange et de développer des applicatifs spécifiques. L'intérêt de cette expérience réside en outre dans l'expérimentation d'un dispositif complet et fiable de signature électronique permettant de garantir l'authenticité et l'intégrité des messages échangés. Les premiers échanges sont prévus en 1999.
La problématique relative aux marchés de fournitures courantes est comparable à celle des marchés industriels. Un projet existe, dans ce domaine, avec l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris.
Par ailleurs, dès l'automne 1996, l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM (UNFO-HLM) a exprimé le souhait d'expérimenter, sur plusieurs sites pilotes, les procédures d'échanges de données informatisés (EDI) dans le cadre des factures de fluides (eau, gaz, électricité, téléphone, etc.).
Des sites expérimentateurs potentiels ont été retenus parmi les OPHLM et les Opac à comptabilité publique dont les comptables sont des comptables directs du Trésor.
Cette étude a été menée en 1997 avec l'aide des sites pilotes pressentis. Elle a porté sur la facture en général et pas uniquement la facture de fluides. Elle a abouti à la définition de spécifications générales.

En matière de moyens de paiement

Les systèmes monétiques : la carte multiservice "Carte blanche" de la ville de Blagnac
Il s'agit d'une carte à puce multiservice. Elle permet le paiement des services gérés par la municipalité. La carte à puce est constituée de trois secteurs, appelés "porte-monnaie", affectés à des services prédéfinis :
- la restauration scolaire et les centres de loisirs pour enfants ;
- les loisirs (piscine, patinoire, billetterie, complexe socioculturel ODYSSUD, etc.) ;
- les crèches : seule cette dernière activité fonctionne sur le mode du postpaiement.
Lors des paiements, l'usager affecte son versement à l'un ou l'autre porte-monnaie. Par la suite, les débits (consommation) s'imputeront sur le porte-monnaie concerné et exclusivement sur celui-ci.
L'organisation du dispositif s'articule autour d'un réseau local comprenant un serveur dédié (EPSON Eisa Séries), un poste de traitement (IBM 70386), un poste de télé-collecte (IBM 30286) et un poste d'initialisation et de chargement des cartes (EPSON EL 2).
En outre, six postes de chargement, dont un est situé à la mairie, permettent le chargement manuel de la carte contre remise de numéraire ou de chèque au régisseur. Deux automates ne permettent le chargement de la carte blanche qu'à partir des seules cartes bancaires. L'un d'entre eux se situant à l'extérieur, l'option prise a été de ne les laisser contenir aucun dépôt en numéraire et de n'autoriser que les paiements par carte bancaire. En tout, la ville de Blagnac compte 45 terminaux de débit situés sur les lieux de consommation des services municipaux.
La Carte blanche de Blagnac a trouvé une application particulière où le système présente tout son intérêt : la restauration scolaire. Comme pour les bornes de paiement à Toulouse, le choix retenu a été le prépaiement. À cet égard, la mise en place d'un tel dispositif sous-tend une obligation vis-à-vis des usagers en matière de communication, notamment auprès des enseignants et des parents d'élèves.
Les avantages du système se déclinent à plusieurs niveaux et pour plusieurs personnes.
Pour les familles, seuls les repas effectivement dus sont payés, ce qui présente un avantage sur le plan financier et sur le plan social : les cas particuliers sont pris en compte par le centre communal d'action sociale (CCAS) et, dans ce cas, la carte est "transparente", tous les enfants devant "badger". Par ailleurs, la sécurité des fonds déposés sur la carte est assurée : le porte-monnaie restauration ne peut pas être utilisé pour un autre service. Le porte-monnaie ne peut être débité qu'une seule fois par jour et, en cas de perte, après opposition, la carte ne peut plus être débitée ; le transfert du solde du porte-monnaie est effectué sur la nouvelle carte.
Pour la ville, ce dispositif procure plusieurs avantages et notamment une économie de gestion : connaissance des rationnaires dès 9 heures, les repas fabriqués correspondent au nombre de repas pris, la suppression des contentieux (après prise en compte des cas sociaux par le CCAS), des facilités et une meilleure qualité de gestion du système informatique par le suivi de tableaux de bord (suivi des transactions par écoles et par catégories de rationnaires) et la tenue du grand livre des recettes.
En outre, un tel dispositif permet de fidéliser la clientèle des restaurants scolaires et apporte une meilleure image de marque à la ville de Blagnac.
L'expérience de la Carte blanche développée à la ville de Blagnac n'est pas transposable sans modification dans le secteur hospitalier ou social. Elle permet cependant de souligner le savoir-faire de la société intervenante en matière de monétique appliquée au secteur public.

Les questions juridiques induites par la dématérialisation

La dématérialisation des données et des moyens de paiement soulève d'importantes questions juridiques. L'une des plus importantes est sans conteste celle qui a trait à la preuve dématérialisée. Les réponses apportées à cette question permettront sans doute d'éclairer la réflexion d'autorités amenées à intervenir dans le processus de dématérialisation, comme la Cour des comptes.

La valeur de la preuve dématérialisée en matière de dépenses et d'EDI (signature électronique)

En droit français, la preuve est un élément déterminant de la reconnaissance d'un droit. Or, les règles relatives à l'administration de la preuve s'organisent en général autour de la référence à l'écrit. La suppression du support papier, qu'implique le mouvement d'informatisation et de diffusion des moyens modernes de reproduction et de transmission des documents de recettes et de dépenses, n'est donc pas sans poser de difficultés.

En recettes
La mise en oeuvre du recouvrement contentieux par le comptable peut le conduire à engager des procédures civiles d'exécution reposant sur la production du titre de recettes. L'article 2 de la loi n¡ 91-650 du 9 juillet 1991 prévoit en effet que le créancier muni d'un titre exécutoire constatant une créance liquide et exigible peut en poursuivre l'exécution forcée. Les articles 42 et 50, dont les termes sont repris à l'article L 145-5 du code du travail, autorisent le créancier à engager une saisie-attribution, une saisie de rémunérations ou encore une saisie-vente à l'encontre du débiteur lorsqu'il est muni d'un titre exécutoire.
Il apparaît donc que le comptable doit être muni d'un titre exécutoire pour le présenter au juge et faire valoir les droits de l'établissement créancier en cas de contestation. L'absence de titre individuel exécutoire pourrait en effet amener le juge à ne pas donner suite à une saisie-arrêt ou encore, lors d'une contestation, à annuler un acte de poursuite si le comptable n'était pas en mesure de produire le titre. Des difficultés étaient donc susceptibles d'apparaître si les titres ne subsistaient plus que sous la forme de microfiches et de fichiers magnétiques.
Trois solutions pouvaient être adoptées : le maintien d'un seul exemplaire de titre individuel entre les mains du comptable, la conservation du titre individuel par la collectivité et la reproduction par l'ordonnateur d'une copie originale du titre à partir de ses microfiches ou du CD-Rom, à la demande du comptable, sur laquelle figurerait éventuellement une formule exécutoire. Seul le troisième terme de cette option tenait compte des avantages procurés par les évolutions technologiques tout en assurant la validité juridique du fondement des poursuites.

En dépenses
Trois axes de développement de l'EDI peuvent être distingués dans le secteur de la santé. L'EDI médical traite de l'échange de données entre les professions et institutions de santé ; l'EDI administratif, de l'échange de données entre les intervenants dans l'administration et le financement des dépenses de santé ; et l'EDI commercial concerne la gestion des approvisionnements. Seul ce dernier nous intéresse ici.
Les principales réflexions que suscite la mise en oeuvre de l'EDI dans les établissements publics locaux sont relatives à la sécurité et à l'administration de la preuve.
Il n'entre pas dans l'objet de cet article de faire le point sur les exigences légales ni sur les positions développées par les juridictions judiciaires et administratives, pas plus que d'exposer la distinction entre acte et fait juridique ou celle de la finalité du formalisme requis ad solemnitatem ou ad probationem. Il est en revanche utile d'insister sur certains aspects généraux du droit de la preuve.
Le code civil a en effet consacré le principe de prééminence de l'écrit. Ce régime est sous-tendu par un certain nombre d'éléments, dont le plus important est la préconstitution de la preuve : l'écrit, objectif parce que concret, techniquement simple, plural et durable, est la pierre angulaire du système des preuves. Il se situe au premier rang dans la hiérarchie des preuves avec l'aveu et le serment décisoire (preuves parfaites), le témoignage et les présomptions étant considérés comme des preuves imparfaites. Cependant, tous les écrits n'ont pas la même valeur selon les conditions de leur élaboration, acte authentique ou acte sous seing privé, original ou copie.
Plus précisément, l'article 250 du code des marchés publics dispose que les marchés des collectivités locales et de leurs établissements publics sont des contrats écrits dont les cahiers des charges sont des éléments constitutifs. L'article 254 du même code prévoit que le marché fait l'objet d'un acte d'engagement établi en un seul exemplaire, signé par l'autorité compétente.
Cette exigence générale de l'écrit est-elle compatible avec le principe même de l'EDI, la suppression de tout support papier ? On assiste en effet avec l'EDI à une dématérialisation progressive des documents et au passage à un support immatériel : le message.
Se pose en réalité à ce stade du développement la question du niveau de sécurisation nécessaire à l'échange dans la relation fournisseur-ordonnateur, puis dans celle associant l'ordonnateur, le comptable et le juge des comptes pour atteindre le même niveau de preuve et de sécurité que l'original écrit sur papier.
Concernant le paiement de la commande publique, les parties ont recours à un accord d'échange, dont l'objet est, entre autres, de fixer contractuellement les règles de preuve qui s'imposeront au cours de l'échange et, le cas échéant, en situation de litige. Il engage également les parties à reconnaître les documents qu'ils échangent comme des originaux et à ne pas invoquer la nullité d'une transaction sous prétexte qu'elle transite par des moyens électroniques. Ce type d'accord répond aux exigences posées par la loi n¡ 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle. Ce texte, après avoir posé le principe de la transmission électronique pour toute déclaration d'une entreprise à une personne publique dans des conditions définies par voie contractuelle, dispose en effet en son article 4 que le contrat prévoit " les règles relatives à l'identification de l'auteur de l'acte, à l'intégrité, à la lisibilité et à la fiabilité de la transmission, à sa date et à son heure, à l'assurance de sa réception ainsi qu'à sa conservation ". Les interlocuteurs de statut public énumérés à l'article 1 de cette loi et les entreprises vont donc pouvoir conclure des contrats pour gérer l'émission ainsi que la réception de déclarations obligatoires, de telle manière que le message électronique soit libératoire d'une obligation habituellement assumée par la remise d'un formulaire sur papier.
En outre, une expérience de signature électronique est actuellement en cours. Ce dispositif, qui correspond au souhait formulé par le Parquet de la Cour des comptes, s'inscrit dans les travaux menés avec le délégué aux nouvelles technologies, la délégation aux systèmes d'information (DSI) du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et le service central de Sécurité des systèmes informatiques (SCSSI) dépendant du Premier ministre, sur les profils de protection et la sécurité des téléprocédures.
La mise en oeuvre de cette politique de sécurité passe par l'utilisation de plusieurs types de technique cryptographiques.
L'un d'entre eux consiste en la signature électronique dont l'objet est d'assurer l'authentification des correspondants, l'intégrité des données, la non-répudiation et la validité des documents. En effet, dans certains cas, l'identification des personnes se suffit de l'identification des terminaux qui émettent ou reçoivent les transactions ; dans d'autres, l'identification doit permettre de s'assurer de la personne située derrière le terminal, on parle alors d'authentification. Le contrôle de l'intégrité des données garantit l'absence de toute modification du contenu du message lors de sa transmission. La non-répudiation oblige l'émetteur et le destinataire à certifier avoir bien envoyé ou bien reçu les données. Des algorithmes assurent ces différentes fonctions.
La signature numérique peut s'appliquer sur un message en clair dont les informations sont lisibles sans opération de chiffrement.
Un autre moyen de protection est en effet le chiffrement. Il assure dans une confidentialité satisfaisante, la transmission des documents en garantissant la protection contre l'espionnage économique et les risques de fraude.
Il a été rappelé que le droit français ne permet pas, dans tous les cas, une utilisation de ces techniques comme mode de preuve. Sur le premier point, des travaux sont menés par le Conseil d'État, des groupes de travail interministériels sont réunis. Le second a récemment connu une avancée juridique puisque la loi de réglementation des télécommunications de juillet 1996 a simplifié la possibilité, pour l'utilisateur final, de recourir à des moyens de cryptologie. En outre, le législateur a rapidement pris conscience des risques auxquels s'exposaient les entreprises et administrations à raison des interconnections nécessitées par l'EDI. La loi du 5 janvier 1988 a ainsi déterminé une incrimination particulière : l'article 323-1 du nouveau code pénal sanctionne d'un an d'emprisonnement et 100 000 F d'amende le fait d'accéder ou de se maintenir frauduleusement dans tout ou partie d'un système de traitement automatisé de données ; ces peines peuvent être doublées s'il résulte de cette infraction la suppression ou l'altération des données ou du fonctionnement du système.
Afin de permettre de retrouver les principes d'authentification, d'intégrité, de confidentialité et de non-répudiation qui prévalent dans les procédures de l'écrit, un certain nombre d'expérimentations ont été menées, notamment auprès d'établissements hospitaliers. La première fut celle conduite en 1996 au CHRU de Lille, en matière d'EDI travaux (construction d'un hôpital). Elle a permis l'adaptation de deux messages EDI, validée par les instances européennes et internationales, le message CONEST pour les données financières du marché et le message CONPVA pour la demande de paiement. Une seconde expérience a été engagée au centre hospitalier du Puy-en-Velay, l'accord d'échange venant d'être rédigé. Les pièces comptables, les mandats, devraient circuler sous forme papier, alors que les pièces justificatives devraient transiter sous une forme dématérialisée. L'intégrité des messages devrait être assurée au moyen de mécanismes de signature électronique et la chronologie des interventions sur le message devrait être consultable.

Le commerce électronique
Pour l'encaissement des recettes des organismes soumis aux règles de la comptabilité publique, y compris les établissements publics locaux, le développement du commerce électronique, notamment le recours au paiement par carte à distance sur l'Internet, en est à sa toute première phase. Malgré l'expérience acquise avec la possibilité de procéder à des règlements sur Minitel, de nombreuses difficultés subsistent : risques de fraudes liés à la faible sécurité de la transmission du numéro de carte, risques de révocation du règlement par son auteur induits par l'absence de preuve de la transaction, coûts unitaires de traitement élevés pour des opérations de faible montant, détermination de la partie qui devra supporter la charge des impayés.
Ces difficultés doivent être résolues et ces exigences satisfaites. Elles doivent donc conduire à rechercher des solutions satisfaisantes tant sur le plan juridique que sur le plan technique.
De plus, l'intervention d'un intermédiaire financier, sur laquelle reposent la plupart des expériences menées en la matière par la profession bancaire française, semble incompatible avec la règle du dépôt obligatoire des fonds publics au Trésor.
En conséquence, sous réserve des autorisations dérogatoires accordées par le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, l'encaissement des recettes devra être opéré sur le compte au Trésor de l'organisme bénéficiaire.

Les relations avec le juge des comptes

La Cour des comptes suit avec beaucoup d'attention le développement de l'EDI dans le secteur public.
Elle a donné son accord à plusieurs expériences qui ont ainsi pu se dérouler dans ce domaine (CHR de Lille et DDE d'Angoulême, notamment), en s'assurant que celles-ci s'effectuent dans des conditions permettant d'améliorer et, en tout cas, d'éviter de dégrader la capacité de la Cour à contrôler les comptes.
Deux conditions paraissent particulièrement importantes à respecter :
- la dématérialisation ne doit pas être l'occasion d'une amputation quantitative ou qualitative de l'information disponible, l'informatique devant normalement améliorer la qualité et la sûreté des informations disponibles ;
- l'authentification de l'engagement de l'émetteur des documents, son identité comme la non-altération par des tiers des informations transmises, doivent se faire avec une sûreté comparable à celle des circuits papier (signature électronique).
La Cour des comptes s'est également attachée à préciser les conditions administratives et techniques nécessaires au déroulement des expériences. Ces conditions sont doubles :
techniques, pour que la dématérialisation puisse être expérimentée et, le cas échéant, mise en oeuvre en vraie grandeur, sans se traduire par une insécurité juridique ou un affaiblissement de la portée du contrôle du juge des comptes.
Dans ce cadre, la Cour a énuméré les pièces pouvant être dématérialisées : états liquidatifs d'avances forfaitaires ou facultatives, procès-verbaux ou certificats administratifs, états liquidatifs des acomptes, décompte général et définitif.
En outre, la Cour a indiqué que les conditions de transmission de ces pièces doivent engager juridiquement l'entreprise émettrice dans des conditions comparables à celles offertes par un document papier. Or, dans l'état actuel de la législation, un message informatique, du fait de son altérabilité, ne se voit pas reconnu de façon générale une valeur de preuve. Pour qu'il en soit ainsi, il faut que les parties aient convenu des conditions et des sécurités prises pour l'émission et la transmission des données correspondantes. Par "convention d'interchange", les parties admettent ainsi de renoncer au bénéfice de la preuve légale, et accordent valeur probante aux messages ainsi émis. La convention devra notamment spécifier l'authentification et la sécurité des échanges.
administratives, permettant de préfigurer une généralisation efficace de la procédure.
Les expériences ont ainsi été menées de manière à pouvoir conduire, à terme, à une modification en vraie grandeur des procédures administratives. Cela suppose une évaluation des conséquences qui pourront être tirées de ces expériences, notamment une appréciation de son intérêt, de son coût, des conditions de son extension ou de sa généralisation.
À ce titre, les expériences ont donc été accompagnées d'une réflexion sur l'organisation des services, afin notamment d'éviter toute nouvelle saisie au cours du traitement, par l'ordonnateur puis par le comptable. Elles s'accompagnent également d'un examen des conséquences de ces procédures sur les modes de gestion des marchés publics. Il est en effet probable que l'adoption progressive de procédures de transmission informatisées aura des effets sur la façon de gérer les marchés.
L'expérimentation de nouvelles méthodes de traitement et de transmission de l'information est aussi l'occasion d'une réflexion sur une meilleure organisation des contrôles opérés par l'administration.
Il faudra enfin s'assurer de la solidité des bases juridiques fondant l'échange de données informatisé en droit administratif.
La dématérialisation des données et des procédures est un enjeux particulièrement important pour les établissements publics locaux. Facteur d'efficacité dans les procédures, source d'économie, élément d'une sécurisation et d'une accélération des échanges, la dématérialisation est aussi, à bien des égards, une illustration du dynamisme de ces établissements.
Développée sur une base largement expérimentale, elle a séduit bon nombre d'ordonnateurs et de comptables de ces établissements.
En effet, à l'horizon de l'an 2000, l'amélioration des procédures et des outils dématérialisés devra également permettre d'enregistrer des gains de productivité non négligeables, de présenter le réseau du Trésor comme une structure sachant se moderniser et mettre à la disposition de ses usagers comme de ses partenaires des moyens modernes de gestion et d'accès aux services publics qui leurs sont offerts.

© Les notes bleues de Bercy
La dématérialisation des données et des moyens de paiement