INTRODUCTION
Le regroupement des services de l’administration centrale : un débat séculaire.
Sous l’ancien régime, « l’administration générale des finances » était principalement établie en trois hôtels, le long de la rue Neuve des Petits Champs (hôtel de Lionne-Pontchartrain, hôtel Tubeuf, hôtel Bautru Colbert). Les autres services étaient regroupés autour du Palais royal. A l’Est était le siège parisien des fermiers généraux (hôtel des fermes), avec ses annexes sur les bords de la Seine (hôtel de Bretonvilliers, hôtel de Longueville), et la régie des hypothèques (hôtel de Bullion). Vers le nord-ouest, au-delà des jardins du Contrôle général des finances, la régie générale des aides s’était installée à l’hôtel de Choiseul et déployait son activité jusque dans le quartier du Temple (hôtel de Mesmes). Enfin au Nord, près de l’enceinte des fermiers généraux, la direction générale des douanes avait investi l’hôtel d’Uzès sous le Premier Empire.
Ces hôtels particuliers appartenaient à des financiers intégrés parfois dans de puissantes compagnies, comme celle des fermiers généraux, mais pouvaient également être la propriété de notabilités de l’administration royale (magistrats, grands commis des finances). Ces derniers avaient alors l’opportunité d’organiser à demeure une confusion des tâches : la gestion de leurs affaires privées et l’administration de services de l’Etat. Mais, généralement, l’occupation de ces immeubles par l’administration ressortissait de transactions spécifiques : acquisition, location, expropriation.
La plupart des hôtels de l’administration des finances ont été vendus, et souvent détruits par leurs acquéreurs, au cours de la première moitié du XIXe siècle. De grands travaux d’urbanisme ou de voirie et une intense spéculation foncière étaient en train de modifier profondément le paysage urbain de la capitale. Par ailleurs, l’administration des finances réalisait, sous l’impulsion de Villèle, un premier regroupement de ses services dans le quartier des Tuileries (hôtel des finances du Mont Thabor).
La prise de possession d’une aile du palais du Louvre en 1871, après la destruction de l’hôtel de la rue du Mont-Thabor, n’avait pas interrompu l’extension de l’emprise domaniale des services financiers de l’Etat : l’accroissement de leurs attributions, après la première guerre mondiale, par le lancement de grands emprunts notamment, avait réactivé la recherche de nouvelles implantations. Ainsi, un projet de loi avait-il été déposé à la Chambre des députés au cours de la séance du 24 avril 1919 : il réclamait d’urgence pour le ministère des finances un supplément de locaux évalué à 16 000 m², de préférence en « vastes salles où il soit possible de grouper de nombreux agents effectuant des travaux en série ». Le ministre des finances Louis-Lucien Klotz, créateur de la direction du budget, était l’un des signataires du projet.
Depuis la première Restauration et la réunion en une seule administration centrale des ministères des finances et du Trésor (1814), le regroupement des administrations centrales de l’Etat constituait un thème récurrent du débat politique. Pour organiser cette réforme, les « décideurs » (gouvernement, parlement, administration) inclinaient vers la réservation de terrains domaniaux (loi de finances du 31 mars 1932, art. 160) : tel fut le cas du vaste espace (25 000 m²) du futur quai Branly, « en grande partie libre de toute construction », sur lequel le ministère installa une annexe en 1947. Mais l’Etat pouvait également procéder à l’échange de biens fonciers avec la ville de Paris ou à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Cette dernière procédure permit ainsi en 1941 l’acquisition d’un groupe d’immeubles par l’Etat, pour les besoins du ministère des finances, dans un secteur compris entre les rues Montesquieu et Saint-Honoré et connu sous le nom d’ « îlot C ». Ce chantier fut, dans les années 1960-1970, une sorte de préfiguration de celui qui, au cours de la décennie suivante, conduira sur le nouveau site de Bercy la plus grande part de l’administration centrale des finances.
Un gestionnaire unique.
En 1935, l’administration centrale des finances était répartie dans onze immeubles. En 1975, les services financiers disposaient de trente-trois immeubles à Paris et de quarante en 1987.
Confrontés à un grave problème de gestion de son parc immobilier (« chaque département ministériel gère son domaine immobilier à sa convenance, sans plan d’ensemble »), les pouvoirs publics s’étaient engagés dans un processus de rationalisation. La mise en place d’une « Commission des récupérations immobilières » devenue par la suite « Commission interministérielle du domaine national » (août 1925), présidée par le ministre des travaux publics Anatole de Monzie, devait permettre de « reprendre à d’autres fins des biens (…) sans affectation régulière ou utile ». Ainsi un regroupement de services donnait-il à penser que « des immeubles d’une grande valeur pourraient (…) être récupérés et remis à l’administration des domaines pour être vendus au profit du Trésor » (Commission de Monzie, 1er rapport, 12 mars 1926).
Le rôle de gestionnaire des immeubles restait dévolu à une administration des domaines renforcée dans ses attributions (loi de finances du 30 juin 1923, art. 131 ; décret du 8 janvier 1929) : elle devait être à la fois « le conseiller technique et l’agent d’exécution du gouvernement en matière immobilière » (Commission de Monzie, séance du 12 juillet 1929). Jusque-là, l’administration était parfois contrainte d’admettre, comme ce fut le cas à propos d’un immeuble domanial affecté au ministère de la justice, qu’elle n’avait « jamais été tenue au courant des transformations, installations ou déplacements qui ont pu être effectués par le Service affectataire » et de renvoyer vers ce service tout questionnement officiel (direction des domaines de la Seine à sa direction générale, 29 juillet 1919).
Aujourd’hui, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, le programme dédié à la gestion du patrimoine immobilier de l’État est accompagné d’un compte d’affectation spéciale géré par le service France Domaine. Ce service a été placé auprès de la direction générale des finances publiques, entité issue de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique (décret et arrêté du 3 avril 2008).
Jean-Pierre Jaubert
Mars 2009
