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Les priorités stratégiques
Un emprunt national pour préparer la France de demain
Le gouvernement lancera en 2010 un emprunt d'État pour financer les priorités stratégiques pour la France à l'horizon 2030. Conformément aux recommandations de la Commission sur les priorités stratégiques d'investissement et l'emprunt national, le président de la République a fixé, le 14 décembre 2009, son montant à 35 milliards d'euros. Grâce à l'effet de levier induit par les cofinancement publics et privés, ce sont ainsi 60 milliards d'euros d'investissement qui seront mobilisés dans quatre domaines prioritaires : l'enseignement supérieur, la formation et la recherche (19 milliards d'euros) ; l'industrie et les PME (6,5 milliards d'euros) ; le développement durable (5 milliards d'euros) et le numérique (4,5 milliards d'euros). .
Ces quatre domaines prioritaires ont été détaillés lors de la présentation du projet de loi de finances rectificative pour 2010 en janvier 2010.
Les mesures
Also available: : A National Loan to prepare France for tomorrow (PDF)
Relever les défis de demain
Le Président de la République, Nicolas SARKOZY, a annoncé en juin 2009 le lancement d'un emprunt national. Objectif : donner à la France les moyens de préparer son avenir. « Au-delà des difficultés que nous connaissons aujourd'hui, a indiqué le président de la République devant le Congrès du Parlement, il est indispensable d'inscrire notre économie dans une perspective de long terme afin de préparer l'après crise et relever les grands défis de demain ».
Cette mesure vise également à permettre à notre pays de combler son retard en matière d'investissements et à prendre une longueur d'avance dans des secteurs porteurs en termes de création de richesses et d'emplois. Pour Nicolas SARKOZY, « la finalité ultime de ces investissements est de répondre aux besoins de la France : le besoin d'avoir une activité économique suffisante, bien positionnée dans la mondialisation, qui assure aux Français un emploi, du pouvoir d'achat et le financement de la protection sociale ».
Une stratégie industrielle partagée
Mais l’emprunt national, c’est aussi -et surtout- l’occasion de définir une vision constructive de notre pays, dans le cadre d’une stratégie industrielle partagée : « Il est beaucoup de domaines très importants pour notre avenir, comme l’aménagement du territoire, l’éducation, la formation professionnelle, la recherche, l’innovation… , qui exigent des moyens considérables. Nous ne pourrons pas les satisfaire dans le strict cadre budgétaire annuel ».
Pas question pour autant d'utiliser l’emprunt public « comme solution miracle à toutes nos difficultés budgétaires ». « Cet emprunt ne servira pas à financer un deuxième plan de relance, a prévenu Francois FILLON, à l’occasion du séminaire gouvernemental du 28 juin 2009. Il ne s'agit pas non plus d'engager des dépenses classiques d'investissement mais bien d’identifier, en partenariat avec l’ensemble des acteurs concernés, des projets ciblés et structurants pour notre économie ».
Les domaines prioritaires
C’est précisément la mission confiée à la Commission sur les priorités stratégiques d'investissement et l'emprunt national, créée, en août 2009 à l’initiative du Président de la République et placée sous la présidence des anciens Premiers ministres, Alain JUPPE et Michel ROCARD. Dans son rapport, remis le 19 novembre, la Commission confirme qu’un effort exceptionnel d’investissement s’impose pour construire un modèle de développement plus durable, fondé sur l’économie de la connaissance et l’économie verte. Pour y parvenir, elle préconise de concentrer cet effort sur trois défis majeurs :
- renforcer l'économie de la connaissance. Parce que les emplois non qualifiés sont l'objet d'une très forte concurrence, la France ne pourra garder son niveau de vie et sa cohésion sociale qu'en élevant son niveau général de qualification,
- favoriser le développement des PME innovantes : la part de la France dans les exportations européennes a baissé d'un quart en quelques années, il est donc nécessaire d'inverser la tendance,
- investir dans des domaines prioritaires pour lesquels la France présente des atouts : sciences du vivant, énergies décarbonées et efficacité dans la gestion des ressources, ville de demain, mobilité du futur, société numérique.
C’est en s’appuyant sur les travaux de la Commission que le Président de la République a défini les domaines prioritaires sur lesquels seront concentrées les ressources issues de l’emprunt national : enseignement supérieur, formation et recherche, industrie et PME, numérique et développement durable.
« Le meilleur emprunt au meilleur coût »
Nicolas SARKOZY s'étant refusé à borner la réflexion de la Commission à un cadre budgétaire précis, la Commission est donc partie de l'analyse des besoins avant de s'intéresser aux montants nécessaires. Les membres de la Commission se sont toutefois donnés une limite : maintenir la très bonne qualité de la signature de la France en matière d'émission de dette. « Les niveaux d'endettement auxquels la crise nous a portés ne sont soutenables qu'à condition que notre signature ne soit pas dégradée », a rappelé Christine LAGARDE, ministre de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi.
Le Président de la République s'est donc prononcé le 14 décembre dernier pour un montant de 35 milliards d'euros, correspondant à 1,8% du PIB estimé pour 2010, en rapport avec les préconisations de la Commission. Ces 35 milliards d'euros sont financés de deux manières :
- le remboursement des 13 milliards d'euros de fonds propres prêtés par l'État aux banques au moment de la crise financière. Ce montant a été sanctuarisé au sein du compte du Trésor à la Banque de France et sera disponible pour le financement des investissements de l'emprunt national. Il n'augmentera donc pas la dette des administrations publiques,
- un appel au marché à hauteur de 22 milliards d'euros par l'agence France Trésor, dans le cadre du programme normal d'emprunt à moyen et long terme et en fonction des besoins de décaissements.
Nomination d'un commissaire général à l'investissement public
S’agissant de la mise en œuvre de l’emprunt, Nicolas SARKOZY a désigné René RICOL, ancien médiateur du crédit, en qualité de commissaire général à l'investissement public auprès du Premier ministre. Il sera chargé de mettre en place le dispositif de suivi et d’évaluation des projets. Par ailleurs, un comité de surveillance, associant des parlementaires et placé sous la présidence conjointe de Michel ROCARD et Alain JUPPE, sera mis en place « afin de s’assurer que le grand emprunt est utilisé à bon escient », a précisé Christine LAGARDE. Enfin, la loi de finances rectificative, intégrant l’ensemble des modalités relatives à l’emprunt national, a été présentée début 2010 devant le Parlement.
Pour en savoir plus
Le site de la Commission sur les priorités stratégiques d’investissement et l’emprunt
La déclaration du Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès
L’intervention liminaire du Président de la République à l'occasion de la réunion avec les partenaires sociaux
La déclaration du Premier ministre à la suite du séminaire gouvernemental du 28 juin 2009
L’allocution du Président de la République à l'occasion de la présentation des priorités financées par l'emprunt national le 14 novembre 2009
Le discours de Christine LAGARDE au colloque parlementaire sur le Grand emprunt A la Maison de la Chimie, le 10 novembre 2009
Le rapport de la Commission sur les priorités stratégiques d’investissement et l’emprunt
L’allocution du Président de la République à l'occasion de la présentation des priorités financées par l'emprunt national le 14 décembre 2009
Le dossier de presse présentant les priorités qui seront financées par l’emprunt national
Christine Lagarde devant l’Assemblée nationale, lors de la séance des questions au gouvernement, le 16 décembre
Les dates clés
22 juin 2009 : à l’occasion du Congrès de Versailles, le Président de la République lance la réflexion sur les priorités nationales financées par l'emprunt,
28 juin 2009 : les ministres se réunissent en séminaire gouvernemental pour fixer le calendrier et les modalités du débat sur l’utilisation du futur emprunt national
26 août 2009 : le Président de la République installe une commission de réflexion sur l’emprunt national, présidée par Alain JUPPE et Michel ROCARD,
19 novembre 2009 : la Commission JUPPE-ROCARD rend ses propositions sur le choix des priorités de l'emprunt,
14 décembre 2009 : le président de la République fixe les modalités de l’emprunt,
début 2010 : vote d’une loi de finances rectificative
Le questions/réponses
Qu'est ce qu'un emprunt d'État ?
L'emprunt d'État est un contrat par lequel l'État obtient à titre temporaire la disposition d'une somme d'argent et s'engage en contrepartie à verser un intérêt au prêteur. Le remboursement de la somme empruntée est effectué à une ou plusieurs dates convenues (échéances) dans le contrat. Appelé aussi emprunt public, il constitue un élément de la politique économique de l'État : réduire la masse monétaire en circulation, se procurer les moyens de financement du déficit budgétaire, etc. L'emprunt est également l'expression comptable de la dette résultant de l'octroi de prêts remboursables à terme.
Le grand emprunt sera-t-il obligatoire ?
L'emprunt national voulu par Nicolas SARKOZY ne sera en aucun cas obligatoire car cela reviendrait à créer un nouvel impôt. Le Gouvernement s'est engagé à ne pas augmenter les impôts pour réduire le déficit.
Quel sera son impact sur les finances publiques ?
. Dette publique
L'emprunt viendra s'ajouter à la dette publique française.
. Déficit maastrichien
Les dépenses de l'emprunt national qui pourront prendre la forme d'investissements avisés de la puissance publique ne seront pas comptabilisées en dépense publique. Cela amène donc à privilégier, autant que faire se peut, les opérations d'apports de fonds propres à des entreprises privées (sociétés de projet par exemple), de prises de participation, de prêts. En revanche les dotations aux établissements publics, les subventions, voire les avances remboursables seront comptabilisées en dépense. Sur les 35 milliards d'euros d'investissements identifiés par le rapport de la Commission JUPPÉ-ROCARD, 60 % donneront ainsi lieu à constitution d'actifs, les autres dépenses devant être accompagnées, en tout état de cause, d'une exigence de retour direct ou indirect. Lors de la remise du rapport, le président de la République a, par ailleurs, souligné que l'emprunt national devra s'inscrire dans une stratégie de consolidation des finances publiques, qui sera mise en ouvre dès que la reprise sera installée.
Quelle gouvernance pour mettre en ouvre l'emprunt ?
La gouvernance mise en place devra respecter les principes suivants :
- Garantir que les projets s'inscrivent dans les seules priorités stratégiques retenues, dans le cadre d'une contractualisation entre l'État et les organismes gestionnaires,
- Garantir la traçabilité des dépenses, en gérant les ressources issues de l'emprunt national de manière « étanche » par rapport au reste du budget,
- Réaliser l'évaluation ex ante et ex-post des investissements et de leurs retombées,
- Imposer le placement des fonds non décaissés sur le compte du Trésor pour ne pas peser inutilement sur la dette.
Les repères historiques
La France et ses gouvernements successifs ont eu recours à de nombreuses reprises à l'emprunt national. D'abord employé pour financer la guerre et la reconstruction, l'emprunt est désormais utilisé à des fins purement économiques pour financer la croissance.
1958 : c'est le second emprunt PINAY (après celui de 1952) : il s'agit de financer le futur plan de relance et d'assainissement de l'économie : nouveau franc, réforme de l'indexation, hausse du smic, investissements. Cet emprunt rémunéré à 3,5 % permettra de lever 6,5 milliards d'euros, somme élevée pour l'époque. Il était indexé sur l'or et surtout exonéré de l'Impôt sur le Revenu (IR) et des droits de succession. Il offrait une rente perpétuelle (en fait, il fut remboursé en 1988). Son attrait fiscal et le contexte politique (retour du général de Gaulle) en ont fait un succès.
1973 : l'emprunt GISCARD, alors ministre de l'Économie et des Finances, est lancé dans le contexte du premier choc pétrolier. D'une durée de quinze ans, il permettra de collecter 5 milliards d'euros, rémunérés à 7% et, là aussi, avec une indexation sur l'or. La dévaluation du franc et la hausse du cours de l'or rendront cet emprunt coûteux : 14 milliards d'euros remboursés au total !
1977 : c'est l'emprunt BARRE indexé sur l'écu et assorti d'un avantage fiscal sous la forme d'une exonération des intérêts à hauteur de 1 000 francs (environ un tiers du SMIC de l'époque). Le contexte, outre la sécheresse de 1976, est celui de la mise en ouvre du plan BARRE qui vise à moderniser l'économie (libération des prix, du crédit. mais aussi redéploiement des interventions publiques). Il s'agit également pour le gouvernement de tester l'adhésion des Français. Test largement réussi : 8 milliards de francs empruntés.
1983 : l'emprunt MAUROY était rémunéré à 10% (au dessus de l'inflation) et d'une durée de 3 ans. Il est abusif d'utiliser le terme « emprunt » dans la mesure où il était obligatoire pour les assujettis à l'impôt sur la fortune (ISF) et les contribuables payant plus de 5 000 francs d'impôt sur le revenu (à titre de comparaison le smic mensuel était de 4 000 francs environ). Le contexte est celui du « tournant de la rigueur » après trois dévaluations et une explosion des déficits et de la dette publique depuis juin 1981. Montant de l'emprunt : 14 milliards de francs.
1993 : c'est l'emprunt BALLADUR. Le contexte est celui d'une situation difficile des finances publiques et surtout de la première récession depuis 1945 : le Produit Intérieur Brut (PIB) baissera de 1% cette année-là. On évoque déjà la globalisation, les délocalisations, la désindustrialisation. Dans son annonce, le gouvernement invoquera l'emploi des jeunes et la relance du secteur du bâtiment et des travaux publics. 21,5 milliards d'euros seront collectés, rémunérés à 6 % sur 4 ans.
Vidéos
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2/10/2009 - Alain JUPPÉ et Michel ROCARD racontent la commission sur l'Emprunt national |
22/06/2009 - Discours de M. le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès à Versailles |
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26/08/2009 - François FILLON sur l'emprunt national
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26/08/2009 - Installation de la commission sur les priorités stratégiques d'investissement et l'emprunt national |
© Ministère de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi - 20 novembre 2009 - mis à jour le 17 février 2010
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