Économie.gouv.fr :Mission d'évaluation sur le crédit d'impôt recherche

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Crédit d'impôt recherche : rapport de la Mission d'évaluation

Christine LAGARDE a reçu le rapport de la mission d'évaluation sur le crédit d'impôt recherche réalisé par l'inspection générale des finances. Ce rapport met en évidence les effets positifs de la réforme intervenue en 2008, qui fait du crédit d'impôt recherche français l'un des outils les plus puissants de soutien à l'innovation au monde, et préconise de maintenir la stabilité du dispositif au moins jusqu'en 2013, date à laquelle une évaluation économétrique portant sur plusieurs années consécutives permettra de valider définitivement son efficacité.

Le crédit d'impôt recherche (CIR)

Créé en 1983 pour soutenir l’effort de recherche et développement (R&D) des entreprises, le crédit d’impôt recherche (CIR) a connu depuis 2003 une série d’importantes évolutions conclues par la réforme introduite en loi de finances pour 2008. Entre 2003 et 2008, le volume des créances acquises annuellement par les entreprises a décuplé, atteignant 4,1 Md€ en 2008, et la nature du CIR, désormais exclusivement assis sur le volume des dépenses de R&D, s’est transformée.

Grâce au CIR, dont le taux s’élève depuis 2008 à 30 % des dépenses déclarées par les entreprises (5 % pour les dépenses au-delà de 100 M€), la France est le premier pays de l’OCDE pour le niveau des aides fiscales et des aides publiques en général apportées à la R&D des entreprises.

L’ensemble des études économétriques menées sur données françaises (anciennes) ou étrangères (récentes) concluent qu’un euro de CIR se traduit par un supplément de dépense privée d’au moins un euro. Autrement dit, une entreprise percevant un CIR de 30 000 € est réputée, toute chose égale par ailleurs, élever son budget de R&D de 30 000 € par rapport à ce qu’elle aurait dépensé sans le CIR. Cela signifie que les entreprises emploient bien l’aide fiscale reçue pour abonder leur budget de R&D, conformément à l’objectif poursuivi. Certaines études, notamment françaises, mettent en évidence un effet de moyen terme supérieur, de l’ordre de 2 à 3 (un euro de dépense fiscale relève le niveau de la dépense privée de 2 à 3 euros au bout de plusieurs années).

En prenant l’hypothèse conservatoire d’un effet purement additif (un euro de dépense fiscale entraîne un euro additionnel de dépense privée), la réforme du CIR pourrait engendrer d’ici à 15 ans une hausse du PIB de 0,3 point. Pour un euro de dépense fiscale, le PIB serait ainsi relevé d’au moins deux euros au bout de 15 ans.

Un certain nombre d'indices positifs en 2008

Cette projection ne peut pas encore être confirmée empiriquement par une étude économétrique sur données françaises récentes. Ce n’est qu’en 2013 qu’une telle étude sera possible pour la période 2008-2010. La mission se limite donc à observer un certain nombre d’indices positifs en 2008, première année d’application du nouveau CIR et dernière année dont les statistiques détaillées sont disponibles :

la croissance de la dépense de R&D des entreprises a été plus dynamique que celle du PIB, ce qui est inhabituel au regard des tendances de longue période ;
l’intensité en R&D (1) de plusieurs secteurs de l’économie s’est accrue entre 2007 et 2008 ;
les dépenses de R&D des filiales étrangères en France ont progressé plus rapidement que la R&D totale, signe d’un possible effet d’attractivité lié au nouveau CIR. Ces indices, dont l’interprétation est rendue malaisée par une conjoncture économique atypique, ne sauraient toutefois se substituer à une évaluation économétrique, que la mission recommande de mener en 2013.

Préconisations de la mission

D’ici là, la mission préconise la stabilité du dispositif (2). Il y va de l’efficacité même du CIR, qui ne peut stimuler la dépense de R&D des entreprises, programmée à moyen/long terme, que s’il est perçu comme suffisamment durable. Si le coût du CIR augmentait plus rapidement que les prévisions (ces dernières situent le coût du CIR entre 5 Md€ et 6 Md€ de créances en 2012), des mesures d’économie budgétaire pourraient certes s’imposer à court terme.>

En ce cas, la mission recommande l’adoption de mesures peu distorsives par rapport au fonctionnement actuel du CIR, en particulier l’abaissement, parmi les éléments entrant dans l’assiette du crédit d’impôt, du forfait représentatif des frais de fonctionnement. Cette mesure qui, selon les modalités proposées par la mission, économiserait 420 M€ par an, ne remettrait pas en cause les paramètres faciaux du crédit d’impôt et répartirait également l’effort sur l’ensemble des bénéficiaires.

La mission est plus réservée à l’égard des mesures consistant, de façon plus ou moins directe, à accentuer la modulation de l’aide fiscale en fonction de la taille de l’entreprise. Ces mesures, qui opèreraient de fortes réductions de CIR sur un petit nombre d’entreprises qui sont de très gros investisseurs en R&D, seraient aléatoires dans leurs effets et peu compatibles avec l’impératif de stabilité et de crédibilité des incitations publiques dans la durée. Si l’évaluation de 2013 révélait une moindre sensibilité des grandes entreprises au CIR, ce qu’aucune étude n’établit à ce jour, il serait alors temps de mettre en place un dispositif fortement différencié en fonction de la taille de l’entreprise, ce que l’actuel CIR n’est pas conçu pour faire.

D’ici à l’évaluation de 2013, la mission préconise également un renforcement de la sécurité juridique du CIR, du point de vue des entreprises utilisatrices. En particulier, elle juge indispensable d’unifier les sources juridiques aujourd’hui dispersées, en une instruction fiscale refondue, d’aplanir les divergences entre les textes, et de dissiper les ambiguïtés qui persistent, notamment sur le périmètre des dépenses éligibles de personnel. Par ailleurs, la croissance du CIR et les enjeux financiers qu’il représente désormais pour les entreprises rendent indispensable une plus grande formalisation des méthodes de contrôle mises en oeuvre par les experts du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR) lorsqu’ils interviennent, saisis par l’administration fiscale, dans la vérification du CIR. La disparité des pratiques et l’application imparfaite du principe de contradictoire aux avis d’experts diffusent aujourd’hui un dommageable sentiment d’insécurité parmi les entreprises. La mission propose notamment la normalisation, en concertation avec l’administration fiscale, de la procédure de contrôle, la clarification des règles déontologiques, l’introduction d’un débat oral et contradictoire systématique sur demande de l’entreprise et la limitation du délai maximal de l’expertise.

Enfin, la mission a pu constater que les cabinets de conseil spécialisés qui accompagnent les entreprises utilisatrices du CIR, en se rémunérant généralement à proportion du CIR obtenu pour leurs clients, voient leurs tarifs évoluer à la baisse, sous l’effet d’une concurrence accrue. Néanmoins, des pratiques abusives ont encore cours, en particulier vis-à-vis des nombreuses PME nouvellement entrées dans le CIR. La mission prône l’élaboration, par une organisation représentative de ces conseils, d’un contrat-type et d’une grille tarifaire indicative qui informeraient les entreprises des pratiques standard. A défaut, il reviendrait aux pouvoirs publics de s’en charger, avec l’appui des cabinets qui seraient individuellement volontaires.

Liste des dix principales propositions de la mission

Ne pas modifier les paramètres fondamentaux du CIR avant la réalisation, en 2013, d’une évaluation économétrique sur les effets du nouveau CIR.
Conduire en 2013 une évaluation économétrique sur la période 2008-2010, basée sur un modèle structurel, qui décomposerait ses résultats par taille d’entreprise et tiendrait compte de l’ensemble des aides publiques à la R&D reçues par chaque entreprise.
Opérer d’ici là un suivi au fil de l’eau d’une série d’indicateurs à renseigner dans les rapports périodiques du gouvernement au Parlement.
Améliorer l’exploitabilité des données statistiques et leur interopérabilité en harmonisant les méthodes et les périmètres entre la base de gestion du CIR et la base statistique de l’enquête R&D.
Supprimer le crédit d'impôt collection, embarqué au sein du CIR, mais dépourvu de lien logique avec lui.
Au titre de la prévention de la fraude et de l'abus de droit, supprimer les taux majorés accordés aux nouveaux entrants dans le CIR (50 % la première année) et encadrer davantage la sous-traitance (instaurer un seuil de plancher de R&D in house, intensifier le contrôle lors des vérifications).
En plus des deux précédentes mesures, si le coût du CIR dérape dans des conditions qui imposent des mesures restrictives à court terme, réduire, dans l'assiette du crédit d'impôt, le forfait représentatif des frais de fonctionnement.
Publier une nouvelle instruction fiscale actualisant, fusionnant et clarifiant les textes en vigueur sur le crédit d'impôt recherche.
Formaliser les conditions d'intervention des experts du MESR dans le contrôle fiscal des entreprises, en établissant un protocole concerté avec l'administration fiscale, garantissant, mieux qu'aujourd'hui, le respect du principe du contradictoire et prévenant plus efficacement le risque de conflit d'intérêt.
Inciter les cabinets de conseil spécialisés à édicter collectivement des règles de bonne conduite (contrat-type, grille tarifaire standard) pour discipliner le secteur et améliorer l'information des entreprises.

1 Ratio rapportant les dépenses de R&D au chiffre d'affaire ou à la valeur ajoutée des entreprises.

2 Composition de la mission : LAURENT MARTEL, Inspecteur des Finances, ALEXIS MASSE, Inspecteur des Finances, sous la supervision de FLORENCE LUSTMAN, Inspectrice générale des Finances