Résumé du rapport sur le risque systémique de Jean-François LEPETIT

Le risque systémique est un risque de dégradation brutale de la stabilité financière, provoqué par une rupture dans le fonctionnement des services financiers et répercuté sur l'économie réelle. Le Fonds monétaire international, la Banque des règlements internationaux et le Conseil de stabilité financière ont relevé en novembre 2009 que la taille, l'interdépendance et l'absence de substituabilité sont trois critères pertinents pour identifier les institutions financières susceptibles d'être mises en difficulté par une crise systémique et de propager ces difficultés vers d'autres acteurs.

Le risque systémique est le résultat d'une accumulation de risques qui ne sont pas correctement appréhendés par les dispositifs existants de gestion des risques, de régulation et de contrôle au sein du secteur financier. S'agissant d'une accumulation de risques, le risque systémique est par nature évolutif. Il est par conséquent inadapté de réduire son analyse à une liste figée d'institutions financières systémiques. Ces risques n'étant pas appréhendés par le secteur financier, ils ne sont pas non plus correctement tarifés. Ils sont par conséquent la source de rendements anormaux. La crise permet d'illustrer ce phénomène avec des exemples concrets.

Des failles dans la régulation peuvent conduire à la mauvaise prise en compte de certains risques

La régulation prudentielle encadre par exemple l'activité de transformation des banques (c'est-à-dire le financement d'actifs de long-terme pour partie avec des financements de court-terme) en imposant le respect de règles de sécurité (ce sont les règles prudentielles qui fixent notamment des exigences de fonds propres). La titrisation permettait de réaliser la même activité  mais sans avoir à respecter ces règles prudentielles, d'où une sous-tarification des risques.  

A l'inverse, certaines activités semblent adéquatement tarifées par les régulateurs. Ainsi, la régulation des activités de crédit aux entreprises et aux ménages et des activités d'assurance ne semble pas aujourd'hui  inciter à l'accumulation excessive de risques.

Au-delà de ces failles réglementaires, certains risques ne peuvent pas être capturés par la régulation traditionnelle ou les politiques de gestion des risques

Ainsi, la modélisation des risques qui sous-tend la régulation micro-prudentielle et les politiques de gestion des risques ne peut pas correctement prendre en compte les évènements extrêmement rares dont la matérialisation du risque systémique fait partie. Par exemple, un modèle de Value at risk (ou VAR), utilisé pour mesurer les risques de marché, ne permet pas de refléter adéquatement les risques de pertes extrêmes ou de liquidité.

Cette problématique est particulièrement prégnante pour les activités de marché notamment de gré à gré (OTC) mais aussi pour certaines activités de gestion d'actifs (stratégies d'investissement dans des produits complexes par les hedge funds ou la gestion d'actifs).

1. Agir pour prévenir le risque systémique

La priorité est de supprimer les failles de régulation qui permettent le développement du risque systémique. Les chantiers de régulation engagés par le G20 poursuivent cet objectif ; ils doivent être menés à leur terme. L'obligation de rétention par l'originateur d'une titrisation d'une fraction des risques titrisés à son bilan doit être généralisée ainsi que l'obligation de consolidation comptable et prudentielle des véhicules de titrisation. L'obligation de recourir à des chambres de compensation pour les produits dérivés doit permettre d'harmoniser les conditions de prise en compte des risques de contrepartie sur ces marchés. L'augmentation des exigences de fonds propres au titre des activités de marché doit permettre une meilleure tarification des risques attachés à ces activités. La communauté internationale doit également se donner les moyens de surveiller l'accumulation des risques : la transparence des marchés OTC et l'introduction d'un reporting des hedge funds à destination des autorités de supervision sont à cet égard essentiels.

Au-delà des failles à combler dans la régulation, la communauté internationale doit se doter d'une supervision capable de surveiller l'accumulation des risques qui ne sont pas appréhendés par la supervision micro-prudentielle. Au niveau international, le Conseil de stabilité financière doit être clairement mandaté à cet effet. Le contenu de la supervision systémique doit être précisé : celle-ci ne doit pas se limiter à un suivi macro-économique mais  permettre une surveillance de l'ensemble des marchés et acteurs pour identifier les zones d'accumulation de risques. Le suivi des conditions de concurrence est une dimension essentielle de la supervision systémique parce que les positions dominantes d'institutions financières peuvent entraîner des prises de risque excessives.

Pour prévenir le risque systémique, les superviseurs micro-prudentiels doivent également disposer d'outils leur permettant d'agir de façon ponctuelle et temporaire. Envisagées à titre permanent, certaines mesures de prévention du risque systémique - surcharges prudentielles ou restrictions d'activités - pèseraient excessivement sur l'activité du secteur financier. Il est préférable de prévoir des capacités de réaction ponctuelle des superviseurs, par exemple dans le cadre du pilier II des règles du comité de Bâle, comme la pénalisation de certaines activités si elles conduisent à l'accumulation de risques. Cette pénalisation peut intervenir par la tarification (surcharges prudentielles) ou par la limitation des volumes (restriction d'activités ou de taille).

2. Créer une taxe pour réduire le risque systémique

Le risque systémique n'est pas appréhendé par les dispositifs existants de gestion des risques, de régulation et de contrôle au sein du secteur financier. Certaines activités dégagent en conséquence des rendements et profits anormaux qui ont pour contrepartie un coût pour la société le jour où le risque systémique se réalise. Autrement dit, ces activités présentent des externalités négatives pour nos économies. Il est proposé de taxer ces activités afin de réduire les externalités.

Assiette : la taxe doit cibler les activités qui sont source de risque systémique

Pour réduire les externalités, la taxe doit viser les activités qui en présentent. Plusieurs assiettes ne conviennent pas parce qu'elles ciblent de façon indiscriminée les activités avec et sans externalités :

• Prendre pour assiette le passif de marché des institutions financières – L'endettement des institutions financières ne cible pas les comportements à risque. Ainsi, la dette d'une banque peut aussi bien servir à financer du crédit aux entreprises qu'une position sur les marchés. Cette assiette pénaliserait également le modèle d'intermédiation bancaire par rapport aux économies qui ont fortement recours aux financements de marchés.

• Prendre pour assiette les actifs pondérés par les risques – L'assiette refléterait alors exactement la pondération des risques mesurée par la régulation micro-prudentielle (Bâle II). Or, la régulation systémique vise précisément à couvrir le risque systémique qui n'est pas déjà appréhendé par la régulation micro-prudentielle. Sa mise en œuvre sur un champ large apparaît difficile puisque les pondérations établies par le comité de Bâle ne concernent que les banques. Limiter l'assiette aux actifs pondérés par les risques sur les seules activités de marché permettrait de rendre l'assiette plus cohérente avec l'objectif de ne viser que les activités présentant des externalités.

L'assiette la plus pertinente semble être constituée des instruments dont la valorisation repose sur des modèles et dont la liquidité est incertaine, c'est-à-dire les instruments correspondant aux catégories comptables 2 et 3 du portefeuille de négociation. Ces instruments se distinguent des instruments de niveau 1 qui sont cotés et dont le prix est directement observable sur un marché actif. Le recours à cette assiette semble permettre une bonne approximation du risque systémique. Cette approche est complémentaire de la régulation micro-prudentielle parce que les instruments à la liquidité incertaine et dont la valorisation dépend intensivement de modèles concentrent les risques de mauvaise tarification prudentielle. Cette assiette présente également le mérite d'être universelle et d'offrir un certain nombre de garanties (audit et normes internationales en la matière notamment).

Pour être efficace dans son rôle de réduction du risque systémique, la taxe devrait couvrir l'ensemble des institutions financières qu'elles soient régulées ou non. 

Afin de préserver l'égalité des conditions de jeu, l'objectif, le champ, l'assiette et le taux de la taxe devraient être définis et approuvés au niveau international. Sa mise en œuvre ne doit pas créer de distorsions de concurrence entre les différents systèmes bancaires et financiers. Elle devra se faire au niveau consolidé de chaque entité redevable en tenant compte des responsabilités de supervision.

La taxe doit permettre de réduire les externalités sans entraver le financement de l'économie. Compte-tenu de l'ampleur des chantiers de régulation financière en cours, la mise en œuvre d'une taxation du secteur financier devrait faire l'objet d'une étude d'impact globale mesurant les effets cumulatifs de la taxe d'une part et des nécessaires réformes prudentielles  d'autre part.

Une taxe sans contrepartie

La taxe a pour unique objectif de participer à réduire les externalités. C'est donc une taxe sans contrepartie dont le produit doit en conséquence être affecté au budget des États. En particulier, il ne s'agit pas d'un mécanisme d'assurance. L'abondement d'un fonds de résolution signalerait au contraire le droit des contributeurs à bénéficier d'une intervention en cas de difficulté.

3. Disposer d'outils efficaces pour résoudre les difficultés d'une institution financière

Les États doivent disposer d'outils efficaces pour résoudre les difficultés d'une institution financière et enrayer la propagation du risque systémique. En particulier, les autorités de supervision doivent disposer de pouvoirs renforcés d'administration provisoire pour prendre les mesures nécessaires à la réorganisation d'un groupe en difficulté en dehors des procédures collectives et du droit commun des actionnaires. Ces pouvoirs doivent faire l'objet d'un travail d'harmonisation au niveau international et européen. Si la constitution de fonds de résolution de grande ampleur doit être écartée, les capacités d'intervention préventive des fonds de garantie des dépôts existants doivent être renforcées.

L'Europe doit en outre promouvoir la mise en place d'un cadre juridique européen facilitant les transferts d'actifs intra-groupe et l'harmonisation des régimes juridiques de faillite des institutions financières.

Pour aller plus loin

sur economie.gouv

Le rapport de Jean-François LEPETIT (FR) (EN)

 

© Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie - 14 avril 2010

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